قررت شركة INKRIPT التي تصدر دفاتر السَوق ودفاتر سير المركبات الآليّة واللوحات الأمنية واللاصقات الإلكترونية، “إقفال” النظام الإلكتروني المعهود إليها تشغيله “ومصادرة المفتاح”، فحرمت المواطنين من الحصول على الخدمات التي تقدمها هيئة إدارة السير والآليات. وكانت الدولة اللبنانية قد رضيت بالتمديد لشركة “إنكريبت” التي تنفّعت كثيراً دون وجه حق من “النافعة”، ولكن الشركة لم ترض بتطبيق القانون ولا بعدم جواز تعطيل المرفق العام مهما كانت الظروف. هكذا قررت من “عندياتها” بتاريخ ١٠ تموز ان تتجاوز التوقّف عن العمل وتتخذ صفة الفعل الضار المتعمّد، فأوقفت نظام التشغيل كلّيًّا وأقفلت الخوادم وبات من المستحيل على الهيئة إنجاز أية معاملة لتعذّر وصولها إلى النظام واستخراج أي معلومة منه، مخفيةً عن الهيئة كلمات المرور ورموز التشغيل. #INKRIPT توقف نظام التشغيل
وعلى الرغم من اتخاذ ديوان المحاسبة قراراً بضرورة ملاحقة الشركة جزائياً وإلزامها التعويض على الدولة، فقد عادت الأمور لتدخل مرحلة التمييع. هكذا فقد يُحفَظ ملفّ الشركة التي تنتهي ولايتها مع نهاية أيلول ٢٠٢٣ بعد استفادتها من قانون تمديد المهل لمدة تتراوح بين 7 و٩ أشهر. اما المسار الخطير الذي سلكته العلاقة بين INKRIPT والدولة اللبنانية فلن يكون إلا “الوجهة” المستقبلية لمختلف العقود الاحتكارية التي أبرمتها أو قد تبرمها الإدارات الرسمية لتقديم الخدمات العامة. وعلى الرغم من أن “فرعنة” الشركة بصفتها المشغل الإلكتروني لمكاتب هيئة إدارة السير وعدم إيجاد من يردعها نظرا للحماية السياسية العريضة التي تتمتع بها هو الاستثناء، فقد يصبح استقواء بقية المتعاقدين بشكل احتكاري على تقديم الخدمات هو القاعدة.
وفي ظل عدم تغطية قانون الشراء العام للتقلبات الحادة في سعر الصرف ووجود ثغرات في القانون يهمل البرلمان معالجتها، قد تستأسد الشركات المتعاقدة مع الدولة في مجال تقديم الخدمات على حقوق الدولة ومصالح المواطنين. وقد حدث ذلك بالفعل سابقا، وقد يحدث في المستقبل بشكل أكثر حدة وخطورة. فقبل بروز المشكلة مع INKRIPT، احتفظت واحدة على الأقل من شركات مقدمي الخدمات في قطاع الطاقة بأموال الجباية على شكل رهن بانتظار سداد الدولة مستحقاتها خلافا للعقد الموقع بين الطرفين. كما أطفأت إحدى الشركات الملزّمة إنتاج الطاقة بالمعامل الحرارية مولداتها بانتظار سداد الدولة للمبلغ المتوجب عليها لأعمال الصيانة. وليس ثمة ما يمنع من أن تحذو الشركات التي تدير قطاع الخليوي أو متعهدو النظافة أو ملتزمو مشاريع الطاقة حذو تلك الشركات مستقبلا.
وأمام ما تقدم، فليس السؤال عما إذا كانت شركة INKRIPT “ستنفذ بريشها” ولا عما إذا كانت ستعوض للدولة مبلغا مهولا يصل إلى ١.٢١٩ مليار دولار نتيجة إقفالها المرفق العام لمدة شهرين. إذ يكمن بيت القصيد في السؤال التالي: هل ستستطيع الدولة الاستمرار في عمليات التلزيم في زمن الانهيار؟ لعلّ الجواب على هذا السؤال هو النفي الحتمي. وعليه ينبغي أن ينصبّ التركيز على الخروج من العقلية التعاقدية القديمة التي تعمد الى تلزيم الخدمات العامة الى شركة واحدة تحتكر السوق. لقد حان الوقت، في ظل هذه الأزمة الخانقة، إلى فتح القطاعات وتشجيع دخول القطاع الخاص إليها للمنافسة فيما بين شركاته وتقديم الخدمات بأجود الطرق وأقل الأسعار. فلو افترضنا أن ثمة شركةً أخرى تدير أحد مركزي النافعة في (الأوزاعي) و(الدكوانة)، هل كان العمل سيتعطل كليا؟ وإذا كان الجواب بالإيجاب نظراً لإمكانية الاتفاق بين الشركتين، فهل يمكن أن تتعطل مصالح المواطنين لو وُجِدَت عشر شركات تتنافس على تقديم الخدمة؟ سيكون الجواب عندها هو النفي الحتمي بالطبع. ويقودنا ذلك إلى التأكيد بثقة على أهمية نزع الاحتكارات من يد شركات مقدمي الخدمات وفتح السوق أمام المنافسة العادلة التي تسهم في تقديم أفضل الأسعار وأجود الخدمات وضمان عدم انقطاعها في أسوأ الحالات.
وبغض النظر عن أن الدولة تثبت مرةً تلو أخرى أنها “رب عمل فاشل” بشكل عام، فهي في لبنان تظهر كذلك أنها رب عمل فاسد ومرتش ومرهون لمصالح كبار السياسيين. ولعلّ ما زاد “الطين بلة” هو وقوع الانهيار الاقتصادي وعدم القيام بأي إصلاح جوهري، وهو ما ينفر الشركات من القدوم إلى لبنان ولا يجذب إلا من له مصلحة بعيدا عن إمكانية تحقيق أي منفعة للدولة أو للمواطن والاقتصاد. وعليه، يبدأ الحل بتنحي الدولة جانبا عن تقديم الخدمات وفتح فرصة جديدة للقطاع الخاص للعمل بحسب قواعد السوق التي تضمن في ظل الرقابة الجدية مصلحة الجميع.
شركة تقفل دولة
توقف عمل مصلحة تسجيل السيارات والآليّات في وزارة الداخليّة بشكل مطلق ما عطّل مرافق عامة مهمّة في البلاد. وتدعي شرك INKRIPT ، وهي المتعاقدة مع الدولة اللبنانية منذ العام ٢٠١٦ نتيجةً لمناقصة صورية من خارج إدارة المناقصات، أن المستحقات التي تقبضها على سعر دولار ١٥٠٠ ل.ل ثمّ ١٥٠٠٠ ل. ل اعتبارا من العام ٢٠١٩ قد ألحقت بها ضررا ماليا. وتستند الشركة على نظرية الطوارئ غير المنظورة والتي تجيز للمتعاقد مع الإدارة المطالبة بحقوقه المالية وتلزمه تحت طائلة المساءلة القانونية متابعة التنفيذ. وحتى لو تجاهلنا الأرباح غير المشروعة التي حققتها INKRIPT وفوزها المزعوم في مناقصة من خارج الأطر الدستورية والقانونية، يبقى أنها أهملت المسار القانوني واختارت مسار التهويل والتعطيل والتخريب والابتزاز على النحو الذي سنراه لاحقا.
فبتاريخ 10/7/2023، توقفت شركة INKRIPT المتعاقدة مع هيئة إدارة السير والآليّات في وزارة الداخليّة عن إصدار دفاتر السَوق ودفاتر سير المركبات الآليّة واللوحات الأمنية واللاصقات الإلكترونية وتشغيل الأنظمة الإلكترونية، بذريعة عدم قبض مستحقاتها التعاقدية بسبب انهيار سعر صرف الليرة اللبنانية، على الرغم من أنَّ هيئة إدارة السير أبدت استعدادها الواضح لتطبيق معادلة الأسعار الواردة في قرار مجلس الوزراء رقم 13 تاريخ 14/4/2022 والتي تعيد إلى العقد بعضًا من التوازن المالي عملًا بنظرية الظروف الطارئة. كما طالبت شركة INKRIPT بتمديد العقد الذي تنتهي مدته في أيلول 2023 لسنتين للإفادة من قوانين تعليق المهل.
وقد قامت الشركة بتجاوز التوقّف عن العمل ليتخذ صفة الفعل الضار المتعمّد، فأوقفت نظام التشغيل كلّيًّا وأقفلت الخوادم وبات من المستحيل على الهيئة إنجاز أية معاملة لتعذّر وصولها إلى النظام واستخراج أي معلومة منه، مخفيةً عن الهيئة كلمات المرور ورموز التشغيل. فإذا كان للشركة المشغّلة حق التعويض المالي بالاستناد إلى نظرية الظروف الطارئة، فإنها مشروطة بمتابعة التنفيذ وعدم جواز توقيفه وتفرض على الشركة غرامات تأخير يوميّة تلقائيّة في حال امتنعت عن التنفيذ، بالإضافة إلى إعطاء الهيئة سلطة إنذارها ثم اعتبارها ناكلة وإعادة التلزيم على حسابها مع مصادرة الضمان النهائي إن وُجِد.
وقد ورد في رأي ديوان المحاسبة الاستشاري في القضية رقم 17 تاريخ 31/8/2023 أنَّ الشركة قد تقاضت لغاية تاريخه مبلغ 184.3 مليار ل.ل ، وإنَّ الهيئة كانت تدرّ على الخزينة 23 مليار ل.ل يوميًا، ما يعني أن شركة INKRIPT بفعلها الضار المتعمّد حرمت الخزينة اللبنانية بين 10/7/2023 (تاريخ توقفها عن العمل) وـ 31/8/2023 (تاريخ صدور رأي ديوان المحاسبة) ضررًا تقدّر قيمته بــــما لا يقل عن ( 22+31 ) يومًا × 23 مليار = 53 يومًا × 23 مليار = 1219 مليار ليرة لبنانية.
ما هو الحل الممكن؟
لعلّ رأي القانون يكمن في أنه لم يعد ممكنًا للشركة المطالبة بتطبيق نظرية الطوارئ الاقتصادية موضوع قرار مجلس الوزراء رقم 13 تاريخ 14/4/2022 ولا التذرع بخسارتها إذ إنها توقّفت عن العمل مدة لا تقلّ عن شهرين، ويقتضي بالتالي التعاطي معها بحزم، وبلغة القانون، إنزال الغرامات المالية بحقها ومصادرة الضمان النهائي واعتباره ناكلًا، فضلًا عن العقوبات الجزائية التي تطولها بالاستناد إلى نصوص قانون العقوبات اللبناني وقانون الشراء العام، فهل تفعلها هيئة إدارة السير وتنزل العقوبات الإدارية بحق شركة INKRIPT وتلزمها بالتعويض عن الضرر المالي اللاحق بها أمام المحاكم المدنيّة كما تدّعي عليها أمام القضاء الجزائي؟ علما انه بحسب رأي ديوان المحاسبة، فإن الشركة قد أمعنت بشكل واضح وصريح في تعطيل مصالح الدولة الماليّة ومصالح المواطنين.
امتيازات الدولة في العقود العامة
في العقود الإداريّة التي تبرمها الإدارة مع الغير بغية تسيير المرافق العامة، أُعطيت الإدارة سلطات وامتيازات لا نجدها في العقود التي يبرمها الأفراد. ولعلّ ذلك يعود بالمقام الأول إلى أن الإدارة كي تستطيع القيام بمسؤولياتها لتحقيق مصالح المجتمع وتنظيم المرافق العامة، وهو مبرر وجودها، تحتاج إلى هذه السلطات والامتيازات، وثانيا لأنَّ الإدارة عندما تتعاقد مع فردٍ أو شركة (شخص طبيعي أو معنوي) إنما تتعاقد باسم المجتمع بجميع أفراده وشركاته ومؤسساته وأطيافه ولتأمين مصلحته، ومن الطبيعي أن تسمو هذه المصلحة العامة على مصلحة أي شخص طبيعي أو معنوي محدد بذاته لأنَّ مصلحة أي فرد تتحقّق من خلال مصلحة المجتمع. من هنا، غاب عن هذه العقود التي سمّيت بالعقود الإدارية وصف “العقد شريعة المتعاقدين” وأُسقِطت عنها قاعدة المساواة، وهو ما نجم عنه إعطاء الإدارة سلطات وامتيازات تحفظ المال العام من جهة وتكفل حسن سير عمل المرافق العامة وتطوره لتؤدّي أفضل الخدمات للمستفيدين منها من جهة أخرى. ويمكننا اختصار هذه الامتيازات في ما يلي:
- حق التوجيه والمراقبة لكون الإدارة الأولَى بمعرفة مقتضيات المصلحة العامة.
- حق تعديل شروط العقد لناحية الكميّات ضمن حدود ما هو منصوص عليه في دفتر الشروط الخاص والقانون، ويصل هذا الحق إلى حد تعديل العقد ليتكيّف مع مقتضيات سير المرفق العام.
- حق فرض العقوبات على شكل غرامات تلقائيّة في حال التأخّر في التسليم دونما حاجة إلى إنذار أو إلى إثبات الضرر.
- حق مصادرة ضمان العرض في حال امتناع العارض عن توقيع العقد (فقرة 8 من المادة 24 من قانون الشراء العام).
- سلطة اعتبار الملتزم ناكلًا إذا خالف أحكام دفتر الشروط الخاص أو أحكام شروط العقد أثناء تنفيذه، ولكن بعد إنذاره بوجوب التقيّد بكافة موجباته من قبل سلطة التعاقد، على أنه لا يجوز اعتبار الملتزم ناكلًا إلّا بموجب قرار معلّل يصدر عن سلطة التعاقد بناءً على موافقة هيئة الشراء العام، وإذا اعتبر الملتزم ناكلًا يُفسخ العقد حكمًا دون الحاجة إلى أي إنذار.
- حق إنهاء العقد عند وفاة الملتزم، أو إفلاسه أو إعساره أو حل شركته، ويُفسح العقد أيضًا دونما حاجة إلى أي إنذار إذا صدر بحق الملتزم حكم نهائي بارتكاب جرم فساد وكذلك في حال فقدان أهليته.
وفي جميع الحالات، تعمد سلطة التعاقد لدى فسخ العقد إلى إعادة التلزيم من جديد؛ فإذا أسفر التلزيم الجديد عن وفر في الأكلاف عاد الوِفر إلى الخزينة؛ وإذا أسفر في المقابل عن زيادة في الأكلاف رجعت جهة التعاقد على الملتزم الناكل بالزيادة. وفي جميع الأحوال، يصادر ضمان حسن التنفيذ مؤقتًا إلى حين تصفية التلزيم (المادة 33 من قانون الشراء العام).
- 7. سلطة فرض عقوبة الإقصاء عن المشاركة في الشراء العام لمدة محدودة عند اعتبار الملتزم ناكلًا (المادة 20 من قانون الشراء العام). كما يحق لها اقتطاع ما قد يترتّب على الملتزم في سياق التنفيذ من ضمان حسن التنفيذ ودعوة الملتزم إلى إكمال المبلغ ضمن مدّة معينة، فإذا لم يفعل اعتُبر أيضًا ناكلًا (المادة 39 من قانون الشراء العام).
وإذا كانت قاعدة “العقد شريعة المتعاقدين” هي السائدة في العقود المدنيّة، فإنَّ القاعدة العامة في العقود الإداريّة تقوم على التوازن المالي؛ ومبرر هذه القـاعدة اتصال العقد بنشاط مرفق عام يبرر للإدارة أن تغيّر في التزامات المتعاقد معها. وتستدعي الأعباء الإضافية التي يتكبّدها المتعهد جراء تعديل التزاماته وتغييرها إعادة التوازن بين موجباته وحقوقه، وبالتالي يترتّب على الإدارة أن تعوّض عليه بحيث إذا زادت التزاماته مع الإدارة زادت حقوقه المالية أيضًا، وهذا هو المقصود بفكرة التوازن المالي في العقود الإداريّة.
ولعلّ هذا هو ما دفع بالاجتهاد إلى تبنّي نظريات تتمحور جميعها حول ظروف استثنائية تجعل التنفيذ صعبًا أو مرهِقًا أو مستحيلًا استحالة مطلقة أو نسبيّة ومن شأنها أن تُخل بالتوازن المالي للعقد، وهذه النظريات هي:
- نظرية القوّة القاهرة:
عُرِفَت بأنها حدث خارج عن إرادة المتعاقدين، غير متوقّع بحيث يمتنع معه وبصورة مطلقة تنفيذ العقد بكامله أو أحد بنوده، وعناصر القوّة القاهرة ثلاثة:
- أن يكون الحدث خارجًا عن إرادة المتعاقد.
- أن يكون الحدث غير مرتقب وغير مقدَّر الوقوع عند إبرام العقد.
- أن يكون الحدث أمرًا لا يمكن تلافيه، بحيث يؤدّي إلى جعل تنفيذ العقد أو أحد بنوده مستحيلًا بالمطلق.
وتترتّب على القوّة القاهرة نتائج قانونية نذكر منها:
- فسخ العقد عندما يصبح تنفيذه مستحيلًا.
- تعليق التنفيذ حتى انتهاء ظرف القوّة القاهرة.
- نظرية الأعباء المادية غير المتوقعة:
وتُقصَد بهذه النظرية الصعوبات المادية الاستثنائية التي قد يصادفها المتعاقد مع الإدارة، لا سيما في مجال تنفيذ الأشغال العامة، والتي لم تكن تدخل في حساب طرفي العقد وتقديرهما عند التعاقد، ويكون من شأن هذه الصعوبات التي تعترض تنفيذ العقد أن تجعله بالغ الكلفة وصعبًا وإنما غير مستحيل. ويترتّب على الملتزم تعويض كامل هذا العبء الإضافي.
- نظرية فعل الأمير أو فعل السلطان:
عرّفها البعض بأنها تصرّف قانوني غير متوقّع من الجهة المانحة مثل القوانين أو المراسيم، دون خطأ منها، ينجم عنه اختلال في المركز المالي للمتعاقد معها، ما يرتّب التزاما عليها بتعويضه عن كافة الأضرار التي تصيبه على نحوٍ يعيد لعقد الامتياز توازنه المالي والاقتصادي وفق الحالة الطبيعية التي كان عليها لحظة إبرامه.
- نظرية الطوارئ غير المنظورة:
تُعتبَر الظروف غير المتوقّعة ظروفًا مستقلّةً عن إرادة المتعاقدين وغير متوقعة عند إبرام العقد (مثل شركة INKRIPT) ؛ وهي عند حدوثها تجعل تنفيذ العقد أكثر صعوبة وأكثر كلفة بكثير عما كان مرتقبًا. وتهدف هذه النظرية إلى الحفاظ على التوازن المالي والاقتصادي للعقد الإداري بحيث يعوّض الملتزم بجزء من خسارته. وهي تتعلق بالانتظام العام، بمعنى أنّه ينبغي تطبيقها حتى في حال عدم وجود نص صريح في دفتر الشروط العام أو الخاص يعتبر الأسعار مقطوعة ونهائية.
فريق المعهد اللبناني لدراسات السوق
