من سيدير نفط لبنان؟ وكيف؟ وبأيّ ممارسات؟ أسئلة أعيد تسليط الضوء عليها مع إقرار فرعية لجنة المال والموازنة للصندوق السياديّ للثروات الطبيعيّة من نفط وغاز، الفصول المتعلّقة بمشروع القانون. وأعلن رئيس اللجنة إبراهيم كنعان أنه “سيكون هناك نقاش حول الحوكمة والمرجعية الدستورية”. وجرى الاتفاق على أن يكون مجلس الإدارة الذي سيدير هذا الصندوق “شفافاً وحيادياً ومستقلاً بأكبر قدر ممكن عن أيّ ارتباط مباشر بالسلطة السياسية”. وتثير عبارات الشفافية والحياد إشكاليات متصلة بالنظام السياسي اللبناني وسياقات المحاصصة. في الآتي، نطلّ على نماذج الصناديق السيادية الناجحة، وآراء الأطراف المعنية منها ومن أفضل الممارسات الآيلة الى “عدم تطيير” ما يعوّل عليه لبنان من إيرادات نفطية، علماً أنّ خبراء يتوقّعون مساهمة ضئيلة للمردود في الناتج القوميّ، تزامناً مع ترقّب مستمرّ لوصول أولى الحفارات النفطية بعد أشهر.
يرى كنعان أنه من المفترض أن تكون هناك مرجعية مشرفة ولا تدير. و”بتفويض الاستثمار والصلاحيات والمواصفات تمّ الاتفاق على ضرورة مراعاة المعايير الدولية المعتمدة بالصناديق السيادية في العالم”. ويقول لـ”النهار” إنّ “ما جرى إقراره مهم جداً على صعيد الأمور المتعلقة بعمل الصندوق، والتفاصيل التقنية، أكّد أهميته بالنسبة إلى الوضع المالي والاقتصاديّ، خاصة على صعيد الملاءة المالية والثقة الدولية، شرط أن يكون قائماً وفق المعايير الدولية والاستقلالية بإدارته”.
والقواعد التي ستعتمد، بحسب كنعان، “يجب ألّا ترتكز على إطفاء دَين وتغطية هدر وعجز، بل الذهاب الى الادّخار والحفاظ على الأصول والمساهمة في الإنماء الاقتصادي”.
ما هو صندوق الثروة السياديّ؟
يعتبر صندوق الثروة السياديّة (SWF) صندوق استثمار مملوك للدولة، يستثمر في الأصول العقارية والنفطية والمالية مثل الأسهم والسندات والعقارات والمعادن الثمينة، أو في استثمارات بديلة مثل الأسهم الخاصة في الصناديق أو صناديق التحوط، وتستثمر الدولة هذه الصناديق في مشاريع اقتصادية على مستوى العالم، لكي تستفيد من عوائد الاستثمار ذات الدور المهمّ في الإدارة المالية.
إلى ذلك، يتم الاحتفاظ بأصول هذه الدولة بعملات احتياطية محلية وعالمية (مثل الدولار واليورو والجنيه والين).
أصبحت الصناديق السيادية اليوم واحدة من أهم الفئات الاستثمارية في العالم، إذ تتولّى مجتمعة إدارة حوالى 3 تريليونات دولار من الأصول. وأصبح أكبرها أسماء لامعة في عالم التمويل الدولي، مثل هيئة أبوظبي للاستثمار (ADIA)، وهيئة الاستثمار الكويتية (KIA)، وصندوق معاشات التقاعد الحكومي النروجي، ومؤسسة الاستثمار الصينية، ومؤسسة الخليج للاستثمار (GIC) وصندوق “تيماسيك” السنغافوري.
في العام 2008، وضع 26 صندوقاً سيادياً المبادئ والممارسات المقبولة عموماً لصناديق الثروة السيادية (GAPP)، المعروفة أيضاً باسم مبادئ سانتياغو، للاسترشاد بها على مستوى العالم، واضعةً بذلك معياراً مقبولاً على نطاق القطاع بأكمله من الناحية النظرية والعملية في ما يتعلّق بالإطار القانوني، والأهداف، والتنسيق مع السياسات الاقتصادية الكلية، والإطار المؤسسي والهيكل الإداري، وإطار إدارة الاستثمار والمخاطر الخاص بصناديق الثروة السيادية.
مبادئ سنتياغو
وبحسب معهد كارنيغي للدراسات، فإنّ تقويماً مقارَناً لأداء الصناديق السيادية الستة والعشرين الموقِّعة على مبادئ سانتياغو يكشف عن أنّ هذه الصناديق تتفاوت كثيراً في ما يتعلّق بعدد من القضايا. إحدى هذه القضايا هي الشفافية، فالعديد من صناديق الثروة السيادية، ولاسيّما في الاقتصادات الناشئة، فشلت في وضع المعايير المناسبة التي من شأنها السماح لناخبيها المحليين بأنّ يفهموا من أين تأتي ثروة البلاد، وكيف يتمّ التصرّف بها، وأين تذهب. ولا يُعطى سوى القليل من المعلومات حول ترتيبات تمويل الصندوق، وممارسات إدارة الاستثمار، وسياسة السحب.
ومبادئ سانتياغو تحرص كثيراً على وضع مسافة كبيرة بين المالك والإدارة التشغيلية. ويقتصر دور المالك على تحديد أهداف الصندوق، وتعيين أعضاء الهيئة الإدارية، وممارسة الإشراف على عمليات الصندوق. أمّا الهيئة الإدارية لصندوق الثروة السيادي فتحدّد الإستراتيجية والسياسات التي ترمي إلى تحقيق أهداف صندوق الثروة السيادي، وهي مسؤولة في نهاية المطاف عن أداء الصندوق.
وعلى الإدارة التنفيذية لصندوق الثروة السيادي تنفيذ استراتيجيات الصندوق بطريقة مستقلة وفقاً لمسؤوليات محدّدة بوضوح.
تبنّت معظم الصناديق التي تعتمد على السلع الأساسية مبدأ توسيع فوائد ثروة بلادها من الموارد الطبيعية لتشمل أجيالاً متعدّدة، وذلك عبر تحويل الأصول من الموارد الطبيعية إلى أصول مالية.
تجربة النرويج
يعتبر صندوق الثروة السيادي في النرويج أحد أهم الصناديق التي اثبتت نجاجها وهو ما دفع مجلس النواب اللبناني الى الاستعانة بخبراء نوريجيين للاستفادة منهم في وضع الأسس والتشريعات للقانون. وتعود نشأة الصندوق النرويجي إلى ستينيات القرن الماضي، عندما رأت الحكومة ضرورة إدارة العائدات النفطية بكفاءة وحوكمة. وبعد الطفرة التي عاشتها البلاد في التسعينيات، لم يستخدم النرويجيون عوائد النفط والغاز لتسديد ديونهم، بل بات الهدف هو المحافظة على مستويات النموّ وتحصين الاقتصاد في المستقبل، فأعاد البرلمان صياغة الصندوق بشكل مختلف عام 1990 لدعم الاقتصاد على المدى الطويل عندما تشحّ الإيرادات النفطية، وذلك عبر جمع إيرادات الدولة من إنتاج النفط والغاز.
عام 1996، اقتصرت استثمارات الصندوق على السندات الحكومية، قبل أن تضاف إليها سندات الشركات والأسهم والعقارات في مرحلة لاحقة. وسُمح للصندوق في العام 2020 بتملّك حصص مباشرة في مشاريع للطاقة المتجددة.
ويُعتبر اليوم الصندوق السيادي الأكبر في العالم، إذ يدير أصولاً بنحو 1,38 تريليون دولار. ولتفادي آثار تقلبات النفط في اقتصاد البلاد، يركز الصندوق استثماراته في الخارج على 9300 شركة تعمل في قطاعات مختلفة في 75 دولة، إذ ترتكز 40 في المئة من استثماراته في أميركا الشمالية، و38 في المئة في أوروبا، و18 في المئة في آسيا وأوقيانيا، و4 في المئة في باقي دول العالم، وتشكّل 1,3 في المئة من الشركات المدرجة عالمياً، و2,4 في المئة من الشركات المدرجة في أوروبا.
وتتوزع أصول الصندوق بين: 72 في المئة استثمارات في الأسهم، و25,4 في المئة في الدخل الثابت، و2,5 في المئة في العقارات غير المدرجة، و0,1 في المئة في البنية التحتية للطاقة المتجددة غير المدرجة، وذلك لتحصيل أعلى عائد ممكن ضمن الأطر المحددة من وزارة المال.
الصندوق السيادي اللبناني
في لبنان انطلق البحث قانون الصندوق السيادي كمتفرع عن قانون الموارد البترولية في المياه البحرية اللبنانية الصادر في 2 أيلول 2010، والذي شكّل منطلقاً لاقتراحات ومشاريع القوانين، وعدّدت المادة الثالثة من القانون مبادئ إدارة البترول، ومن بينها: “إيداع العائدات المحصّلة من قبل الدولة الناتجة عن الأنشطة البترولية أو الحقوق البترولية في صندوق سيادي، وتحديد نظام الصندوق ونظام إدارته الخاصة ووجهة استثمار وتوظيف واستعمال العائدات بموجب قانون خاص. بالاستناد الى مبادئ وأسس واضحة وشفافة للتوظيف والاستعمال، تحتفظ من خلالها الدولة برأس المال وبجزء من عائداته بمثابة صندوق استثماري للأجيال المقبلة. وتصرف الجزء الآخر وفقاً لمعايير تضمن حقوق الدولة من جهة بما يجنّب الاقتصاد أيّ انعكاسات سلبية محتملة على المديين القصير والطويل”.
بحثت لجنة المال والموازنة في مشاريع قوانين مقدمة من النائب السابق أنور الخليل في العام 2017 وتبنّاه النائب علي حسن خليل، وآخر تقدّم به الوزير السابق سيزار أبي خليل في العام 2019، ومشروع قانون مقدّم من النائب تيمور جنبلاط، ومشروع قانون مقدّم من النائب رازي الحاج.
وبحسب المعلومات في المبدأ تتشابه مشاريع القوانين مع بعضها بالنسبة للأمور التقنية، والامور التفصيلية بما يتعلّق بالنفط الخام وغيرها من الأمور، لكنّها تختلف على طريقة الإدارة، فكلّ طرف يسعى إلى جذب الصندوق إلى الجهة التي يفترض أنّه يملك النفوذ فيها: اقتراح أبي خليل يضع الصندوق تحت إشراف رئاسة الجمهورية، واقتراح على حسن خليل يضعه تحت سلطة وزير المالية، فيما جنبلاط يدعو إلى جعله مؤسسة عامة ذات طابع خاصّ تحت وصاية وزارة المالية، بينما تسعى القوات اللبنانية الى جعله مستقلاً تماماً عن أيّ سلطة سياسية، ولا يكون عليه سلطة وصاية.
ويكشف النائب رازي الحاج أنّ ما تمّ إقراره حتى اللحظة هو مهمّ جدّاً من النواحي التقنية، مشيراً لـ”النهار” أنّ “النقاشات كانت سلسة وتوافق الجميع على إقرار البنود، ولكن يبقى الأمر الأساسيّ هو الإشراف والحوكمة مع تمسّك كلّ طرف بموقفه”.
ويشير الحاج الى الاتّفاق على أن “يكون للصندوق محفظتان، واحدة للادّخار وأخرى للتنمية، على أن تكون واردات محفظة التنمية من الواردات الضريبية، وإردات الادّخار من العائدات البترولية”.
ويشدّد الحاج على أهمية ألّا يكون الصندوق مرتبطاً بأيّ “سلطة وصاية، مع تشكيل مجلس إدارة له وفقاً لمعايير وظيفية واضحة وشفّافة لا تعتمد على المحاصصة، وهو الأمر الوحيد الذي يجعله مستقلاً ويمكن أن يطمئن الأجيال الباقية”.
وبحسب الحاج، “علينا ابتكار طريقة تعطي تفويضاً من مجلس النواب لمجلس إدارة الصندوق بالاستثمار بالخارج.
رأي خبيرين
وفي هذا الإطار، تقول المديرة التنفيذية للمبادرة اللبنانية للنفط والغاز، ديانا قيسي لـ”النهار” أنّه “قبل الدخول في تفاصيل التشريعات للصندوق السياديّ الذي لن يدخل عليه أيّ أموال قبل سنوات على الأقل إذا بدأنا الاستخراج اليوم علينا، يجب أن نعمل على معالجة الأزمة الاقتصادية أو الانهيار الاقتصادي”، مشيرة الى أنّ “الايرادات المتوقعة بإجمالها هي متواضعة جداً، وهي لن تتعدّى الـ2 بالمئة من الناتج الإجمالي”.
وتعدّد القيسي أهمّ الأزمات المالية الكبيرة التي عانى لبنان منها وأهمها أزمة الميزان التجاريّ، وأزمة الدين السياديّ، لافتة الى أنّه “قبل إنشاء الصندوق السيادي علينا القيام بخطوات عديدة أوّلها إعادة هيكلة الدين العام وتخفيض تكلفة الدين السنوي الى أقلّ من 5 في المئة من الناتج المحلي الإجمالي، بالإضافة الى تخفيض قيمة العملة وإعادة هيكلة ديون مصرف لبنان وتعديل صلاحياته بالنسبة إلى الهندسات المالية التقليدية، ثالثاً إقرار قانون المسؤولية المالية الذي يتضمّن نفقات صارمة وقواعد متوازنة للميزانيّة، رابعاً إقرار قوانين إصلاح الجداول وضريبة الدخل، خامساً تطبيق خطّة الكهرباء ومراجعة رواتب موظّفي القطاع العام”.
وفي رأي القيسي، إنّ “عدم إجراء أيّ إصلاح من هذه الإصلاحات، سيؤدّي الى ضياع الإيرادات، وستستعمل الإيرادات في غير موقعها، فليس المهمّ إنشاء صندوق، إنّما المهمّ كيف تستفيد من هذا الصندوق”.
وتسأل: “كيف سيحيّد هذا الصندوق الاستراتيجي عن مصالح السياسيين وفتح باب الانتفاع من خدمات تحت مظلته أو ضرائب تصدر مثل الأوفست مثلاً وليس حصراً، والتي اقتطعت من صناديق عالمية وتمّت سرقتها تحت عناوين مختلفة للأزلام التابعين للطبقات الحاكمة، وفي وجهة نظري ليس هناك شيء اسمه “قدر الإمكان أن يكون شفافاً وحيادياً” فهذه الصناديق تدرج تحت الأمن القومي المالي للبلد، وتعريف الأمن القومي هو “منع اختراقه”، وبالتالي يجب أن نجد قوانين محلية دولية تمنع ارتباطه مع تفرّعاته غير المرئية، وهي بعيدة عن أيّ ارتباط مباشر بالسلطة السياسية ومقاوليها”.
أمّا الخبير في اقتصاديات النفط والغاز فادي جواد، فيرى أنّه “يجب على لبنان أن يتعاقد مع شركة مراقبة وتدقيق نرويجية أو دانماركية لشفافيّتهما، وأن تقوم بمراقبة أموال الصندوق والصناعة ككلّ، حيث يمكن من خلال تجارب عالمية ألّا يصل للصندوق “من الجمل أذنه”.
ويقول لـ”النهار”: “العملية معقّدة والأمثلة كثيرة حولنا من العراق الى سوناطراك الجزائر ودول أفريقيا، ومن خبرتي في الصناعة البترولية نحن في حاجة الى حماية القطاع من البئر الى الإنتاج الى النقل والتصدير ومن ثمّ العمليات، فالتمويل، والايرادات وتكاليف التشغيل”.
وانتقد جواد “القيّمين على التشريع في القوانين المتعلقة بالموارد النفطية أو بالصندوق السياديّ”، لافتاً الى أنّه “لا يوجد بينهم من لديه خبرات عالمية في أسواق النفط والغاز، وعليه، نحن نبني مستقبل هذه الصناعة على أيادي أشخاص “ليسوا ذوي اختصاصات”.
ويشدّد على أنّه “على الرغم من وجود شركات عالمية للبحث معها يجب إيجاد الكفاءات النفطية على طرف الطاولة من الجهة اللبنانية، وهيئة إدارة قطاع البترول مشكورة تحتاج إلى زيادة عدد الخبراء حتى يقوموا بواجباتهم الملقاة على عاتقهم، والتي تعتبر “ثروة وطن”.
وحتّى “لا يتكرّر سيناريو أخطاء قبرص في الترسيم والذي كلّفنا غالياً، ومآسي الصناديق السابقة”، يدعو جواد فوراً الى “مجلس استشاريّ وطنيّ للنفط والغاز مكوّن من أهمّ اللبنانيين العاملين في كبريات الشركات البترولية العالمية، ليقدّموا خبراتهم التي سوف تكون حجر أساس بناء القطاع النفطيّ في لبنان”.